养犬管理立法需要智慧、魄力和韧劲

首席村妇

社会是各种矛盾的集合体，城市家庭养狗就是一例。如今的上海，养狗已经成为相当一部分家庭的一种生活情趣，甚至被视作时尚。据统计，目前本市有证养狗已近15万条，无证狗约有60万条。国内其他大城市亦然，家庭养狗数量每年以8%—10%递增。各种社会矛盾随之而来，据统计，2008年，本市共发生犬伤人11万多起。已有多位市人大代表就养犬管理写了书面意见，还有900多位市民联名上书人大，呼吁为此立法。市人大常委会顺应民意，正在加快步伐，广泛听取社情民意，抓紧立法课题调研。

　　面对两个50%和一个100%需要智慧、魄力和韧劲

　　民意调查发现，约有50%的被调查者赞成城市家庭养犬，另有50%左右极力反对。然而出奇一致的是，他们100%要求加快地方立法步伐，规范城市家庭养犬，当然侧重有所不同：或保护不养犬人的权益，或维护养犬人的权利。

　　既然养犬的和不养犬的市民都把视线转向立法，人大代表也有此提议，为什么立法工作却难以取得实质性进展呢？一是养狗人和不养狗人的利益、观点相左，协调难。“狗咬人”事件让不养狗的人心有余悸，要求禁止养狗；“人打狗”的行为又让养狗人同仇敌忾，谴责虐犬行为。由养狗引发的种种矛盾，立法者稍有不慎，就会陷入“两头不讨好”的地步。二是执法难。纸上的法规和现实的执行往往不是一回事。犬类管理涉及的部门很多，有公安、畜牧兽医、卫生、工商、城管、街道居委、小区物业以及宠物协会等等。在这些部门中，最有执法权威的当属公安，可不少人均认为现在警察连办“人案”都忙不过来，哪有警力再办“狗案”。而且“狗案”很难办，执法人不能擅闯民宅查狗，即使查到违章狗，取证也很难，狗的主人提出异议还要行政复议。在此期间，如扣押了违章狗还要好生护养，不能有闪失，否则爱犬如命的主人是饶不了你的。三是立法者的自身局限。现在的法规起草往往由政府主管部门牵头，相关部门会签，各部门尽量达成共识。但一般来说，管理部门总从方便管理的思路出发，这就难免与现实有很大差距。

　　吴邦国委员长说，“一部法律的规定很多，但群众最关注的往往就那么几条。”将人民群众最关心、利益关系最密切的事项纳入立法视野，切实增强法规的针对性和实效性，这是对立法者的要求和考验。要制订一个规范养犬的好法规，立法者需要智慧、魄力和韧劲。智慧、魄力和韧劲从哪里来？首先，要有对人民、社会的高度责任感，民有所呼，我有所应，敢于直面矛盾，不畏艰难。其次，要向群众学习，问计于民。通过问卷调查、座谈、网议、听证、论证等各种形式，广知民情，广征民意，广汇民智。让各种不同利益群体的意见充分表达、碰撞、博弈，立法者可以在此基础上形成最佳制度设计，使大家都能理解，绝大多数人能拥护。再次，可以借鉴北京、南京、杭州、深圳、广州等大城市有关养犬管理的立法经验，以及许多发达国家大城市养犬管理和服务并举的成熟经验，结合上海实际，为我所用。只要真下决心，我们上海一定能立出一部管用的良法。

　　促和谐是立法目的所在养犬管理立法不仅要重视最后通过的法规，也要重视立法的过程。据市人大常委会法工委和立法研究所介绍，社会非常关注这一法规的前期调研、论证。他们认为，原本针锋相对的不同意见，经过观点交流、思想交锋，促进了认识上的交融和相互理解，有利于社会和谐。比如，有些养犬的市民表示，人和动物和谐相处，这是社会文明、进步的一种体现，因此养狗人更要做文明的表率，既要爱狗，也要顾及他人。有些不养狗的市民也认为，养狗的权利和不受狗骚扰的权利应同样得到保护和尊重。要倡导爱护动物，处罚虐犬行为，对流浪狗不应捕杀，更不应把这类镜头搬上电视。建议由民间环保志愿者参与照管、收养或社会认养流浪狗，这样既能体现社会文明，又能提升政府形象，特别是能让孩子从小培养尊重生命的健全人格。据悉，本市的康桥老街、大场镇、吴淞街道、卢湾大同花园等，已通过建立居民自治组织、社区志愿者队伍及养狗人沙龙等加强管理、服务和沟通，订立了文明养犬“乡规民约”，为地方立法作了厚实的铺垫。

　　笔者认为，立法固然重要，它可以明确政府相关部门的法定责任，震慑和惩处极少数养犬人的违法违规行为，倡导保护动物，建设人和自然和谐的环境；但也不能寄希望于有了法规就能包治城市养犬之百病。我们的希望是：因为有了规范养犬的法规，能使文明养狗的道德得到强有力的法律支撑，使养狗人的操守有更加明确的方向和约束，使市民的道德水准和城市的文明程度有新的提升；同时依法创造新的管理模式，让社区自治组织运用法律，承担起督导、管理和服务的责任，营造更加和谐的社区氛围———我认为，这才是至关重要的，也是我们制定法规的目的之所在。

feng211

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